裁判要点
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在公告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当依照民事诉讼法的有关规定，在七日内将行政处罚决定书送达当事人。在无证据证明原芜湖市招标采购交易中心管理委员会办公室将涉案行政处罚决定书送达北京城建公司的情况下，应当认定该行政处罚决定书未生效。对于不发生法律效力的行政行为，如果设定复议或起诉的最长期限，超过最长期限的行政行为将具有约束力和可执行性，对相当人极不公平，芜湖市人民政府的抗辩理由不能成立。
裁判文书
安徽省高级人民法院
行政判决
(2019)万兴中第964号
上诉人(原审原告)北京城建工程有限公司，住所地北京市海淀区青雪路38号B座611室，统一社会信用代码91110108101905626T
法定代表人为苗林清，该公司董事长。
委托代理人:艺鹭，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市路66号，统一社会信用代码11340200003010829G
法定代表人何大嫂是本市市长。
委托代理人石晶晶，市司法局工作人员。
委托代理人:陈凯，安徽英国伦律师事务所律师。
上诉人北京城建工程有限公司(以下简称北京城建公司)因不服芜湖市人民政府行政复议决定，不服安徽省芜湖市中级人民法院(2019)皖02行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年9月5日公开开庭审理了本案。北京城建公司的委托代理人艺鹭，被上诉人芜湖市人民政府的委托代理人石菁菁、陈凯到庭参加了诉讼。此案现已结案。
一审法院认为，本案争议的焦点是:北京城建公司提起的行政复议是否符合法律规定；芜湖市人民政府作出的驳回行政复议申请的决定是否应当依法撤销。
一、芜湖市公安局行政复议不合格被申请人
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动进行监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门与招标投标活动有关的监管职责分工另有规定的，从其规定。就本案而言，涉案行政处罚决定由原芜湖市招标采购中心管理委员会办公室作出，该办公室是芜湖市人民政府设立的招投标管理机构，其对招投标活动的监管责任基于芜湖市人民政府对下属部门的职责分工。此后，该办公室被撤销，芜湖市人民政府成立芜湖市市政管理局，并明确对建设工程招标投标活动的监管责任继续由原芜湖市住房和城乡建设委员会(现变更为芜湖市住房和城乡建设局)承担。芜湖市人民政府意见认为，因芜湖市招标采购中心管理委员会办公室被依法撤销，芜湖市住房和城乡建设委员会继续行使职权，故本案适格被申请人应为原芜湖市住房和城乡建设委员会，符合上述法律规定。
2.北京城建公司申请行政复议明显超过合理期限。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(四)项规定，申请行政复议应当在法定申请期限内提出。同时，《中华人民共和国行政复议法》第九条明确规定:“公民、法人或者其他组织可以自知道具体行政行为之日起六十日内申请行政复议。”可见，当事人申请行政复议一般应当在知道行政行为内容之日起60日内提出。行政机关作出行政行为时未依法送达行政相对人的，可以视为相对人不依法知道行政行为的内容。本案中，芜湖市人民政府没有证据证明涉案行政处罚决定书已送达北京城建公司，也没有提供足够证据证明该公司知晓其受到行政处罚的事实，因此可以认定北京城建公司在一定期限内对行政处罚不知情。如果一般规定的申请复议期限为60日，对相对人来说是不公平的，但不可避免的是，该期限会延续到申请行政复议之日。鉴于上述情况，为了促使当事人积极履行救济权利，维护行政秩序的稳定，有必要限制复议申请的合理期限。主要理由如下:第一，申请复议的行政行为已经过了最长起诉期限。涉案行政处罚决定于2011年12月30日作出。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，北京城建公司对行政处罚决定提起行政诉讼的，起诉期限最长为五年，即应当自行政行为作出之日起五年内提起行政诉讼。超过期限起诉的，依法驳回。北京城建公司于2018年9月19日对该行政行为申请行政复议时，明显超过了上述最长起诉期限，已无法进行行政诉讼。此时，如果不考虑上述法律情形，认定北京城建公司仍处于行政复议申请期，需要在复议中对行政处罚进行审查，显然与上述《行政诉讼法》关于最长起诉期限的规定相违背。二是行政复议相关法律法规明确。行政诉讼法与行政复议法密切相关。虽然关于行政复议的法律法规中没有明确规定申请行政复议的最高期限，但《行政诉讼法》和与行政复议相关的相关司法解释在立法价值取向上已有明确规定，具有一定的可受理性。例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定:“原行政行为不符合复议或者受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定驳回原行政行为和复议决定一并起诉。”因此，本案中，北京城建公司因超过起诉期限，不能对涉案行政处罚决定进行起诉。如果不限制复议申请时限，当事人必然会迂回选择行政复议程序，以达到对行政处罚进行实体审查的目的，这是违背法理的，也必将损害法律适用的统一性。第三，诉讼的行政行为对当事人的合法权益没有实际影响。综合审理情况，涉案行政处罚决定书涉及三项内容，即北京城建公司的合法权益。其中，前两项仅涉及其投标资格，已过禁止期，对北京城建公司的合法权益不再具有约束力，且无证据证明目前仍存在可诉利益；处罚决定的第三项内容与其权益相关，即“建议芜湖市政府采购代理机构根据招标文件的规定，没收你(北京城建)公司的投标保证金和诚信保证金”，只是一个建议，但该建议本身对该公司的合法权益不产生实际影响。北京城建公司要求返还被没收保证金1080万元的纠纷和诉求是芜湖市政府招标采购机构引起的，明显属于其他主体的不同行政行为，与本案属于不同的法律关系，不能归属于原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室。也就是说，北京城建公司撤销复议请求所涉罚款的决定，根本难以达到返还芜湖市政府招标采购机构没收的1080万元保证金的目的；不服没收提起行政复议的，应以没收为标的，而不是涉案的行政处罚。
此外，该案没收的保证金达1080万元，数额巨大。北京城建公司疏于管理近十年，不知何去何从，很难说合理。因此，北京城建公司声称其单位对没收押金一事不知情。自2018年8月1日起，获悉涉案行政处罚决定理由难以成立，不予认定。
综上所述，本案中北京城建公司申请行政复议的最长合理期限应认定为自行政处罚决定作出之日起不超过五年，其申请行政复议已明显超过复议期限，不符合行政复议受理条件，应予驳回。芜湖市人民政府受理涉案行政复议申请后，以行政复议申请不符合《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，作出驳回行政复议申请的决定，根据前述条例第四十八条第一款第(二)项的规定，并无不当，本院予以认可。北京城建公司诉请撤销吴石星复字〔2018〕107号驳回行政复议申请决定的理由不能成立，本院不予支持。其主张涉案行政处罚决定程序违法，没有事实和法律依据，不属于本案审理范围，不予认可。北京城建公司对没收保证金不服的，可以依法另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回北京城建公司的诉讼请求。
北京城建公司上诉称:1。一审裁定申请行政复议的合理期限为自作出行政处罚决定之日起不超过五年，没有法律依据。2.虽然被诉行政处罚决定是建议芜湖市政府采购代理机构根据招标文件的规定没收其投标保证金和诚信保证金，但芜湖市政府招标代理机构交付的没收投标保证金和诚信保证金的依据是本处罚决定。不依法撤销处罚决定，其合法权益无法得到有效保障。请求撤销一审判决，改判芜湖市人民政府继续依法对行政复议案件进行实质性审理。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道具体行政行为之日起六十日内申请行政复议；但是，法律规定申请期限超过60日的除外。“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款规定，行政机关作出具体行政行为，未依法将法律文书送达有关公民、法人或者其他组织的，视为该公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不知情。本案中，虽然涉案行政处罚决定书于2011年12月30日作出，现有证据无法证明行政处罚决定书已送达北京城建公司。根据上述规定，应认定北京城建公司对行政处罚决定不知情。芜湖市人民政府答复称，北京城建公司实际上知道2012年行政处罚决定书的内容，但未能提供证据予以支持。该辩护理由不能成立。芜湖市人民政府，又称北京城建公司，申请复议超过五年。对此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在公告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当依照民事诉讼法的有关规定，在七日内将行政处罚决定书送达当事人。在没有证据证明原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室将涉案行政处罚决定书送达北京城建公司的情况下，应当认定该行政处罚决定书未生效。对于不发生法律效力的行政行为，如果设定复议或起诉的最长期限，超过最长期限的行政行为将具有约束力和可执行性，对相当人极不公平，芜湖市人民政府的抗辩理由不能成立。北京城建公司诉称，其于2018年8月1日才知道行政处罚决定，故于同年9月19日向芜湖市人民政府申请复议申请期不超过60日。一审判决认为，北京城建公司存在超过复议申请期限的错误，我院予以纠正。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(一)项规定，申请行政复议应当有明确的申请人和合格的被申请人。中华人民共和国行政复议法第十五条第一款第(五)项规定被撤销的行政机关对撤销前作出的具体行政行为不服的，应当向继续行使职权的上一级行政机关申请行政复议。根据该条规定，作出具体行政行为的行政机关被撤销的，继续行使职权的行政机关为被申请人。本案中，原芜湖市招标采购交易中心管理委员会办公室作出的芜招管服字[2011]8号行政处罚决定已被撤销。根据芜湖市人民政府二审提交的《关于印发芜湖市住房和城乡建设委员会主要职责规定的通知》，芜编〔2015〕29号，芜湖市住房和城乡建设委员会负责指导协调建筑市场违法行为查处和建设工程招投标监督管理工作。因此，原芜湖市招标采购交易中心管理委员会办公室的建设工程招标监督管理职责由芜湖市住房和城乡建设委员会承继。北京城建公司不服原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室作出的行政处罚决定，申请行政复议的，应以芜湖市住房和城乡建设委员会(现芜湖市住房和城乡建设局)为被申请人。因此，芜湖市人民政府作出的驳回行政复议申请的决定，芜湖市公共管理局是被申请人的主体，并无不当。
北京城建公司虽就涉案行政处罚决定向芜湖市人民政府申请行政复议，但从其复议请求和理由来看，主要是不服芜湖市政府采购代理机构根据招标文件等规定没收北京城建公司缴纳的投标保证金和诚信保证金的建议。对此，内容仅为建议，不具有强制性，并未直接为北京城建公司设定权利和义务。北京城建公司不服行政处罚决定书中的建议，申请行政复议，不属于行政复议范围。事实上，在涉案行政处罚决定作出后，芜湖市政府第一招标采购代理机构制作了《投标保证金收讫通知书》，并上缴了北京城建公司缴纳的保证金。因此，直接影响北京城建公司权利义务的是芜湖市政府第一招标采购代理机构的后续行为。北京城建公司如不服本决定，可依法另行申请行政复议或提起行政诉讼。
综上，一审判决驳回诉讼请求并无不妥，本院予以维持。北京城建公司的部分上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
本案受理费50元，由上诉人北京城建工程有限公司负担
这是最终判决。
主审法官王嵎生
宋新法官
姜春辉法官
2019年9月23日
助理法官印石
职员Xi余杭
来源:行政诉讼案件
